Wspólna procedura zgłoszeń wewnętrznych w grupie kapitałowej – czy jest możliwa i ma sens?

[Uwagi ogólne]

Zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy o ochronie sygnalistów z 14 czerwca 2024 r. („Ustawa”) podmioty prywatne należące do grupy kapitałowej w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów mogą ustalić wspólną procedurę zgłoszeń wewnętrznych, pod warunkiem zapewnienia zgodności wykonywanych czynności z ustawą. 

Przepis ten (art. 28 ust. 8) jest jedynym w Ustawie regulującym kwestię wdrożenia procedury sygnalistów w grupie spółek i zarazem tak zdawkowym, że spowodował szereg wątpliwości po stronie przedsiębiorców i komentatorów. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii („Dyrektywa”), którą implementuje polska Ustawa również jest w tym zakresie dość lakoniczna (odnosi się do tego wątku wyłącznie jeden z motywów – 55 – preambuły Dyrektywy. 

 
Od razu pojawiły się pytania jak w praktyce należy rozumieć zwrot „wspólna procedura” i kto może ją ustalić przy jednoczesnym zapewnieniu zgodności z Ustawą. Wiele przedsiębiorstw należących do grupy spółek bardzo często ustanawia wspólne procedury dla wszystkich podmiotów tworzących grupę, stąd wraz z pojawieniem się projektu Ustawy powstały pytania czy i w tym przypadku będą mogły w takich podmiotach funkcjonować regulacje łączone dla dwóch lub więcej podmiotów.

[Przepisy oraz stanowiska, które mogą mieć znaczenie. Pogląd Komisji Europejskiej]

Zgodnie z art. 24 ust. 1 Ustawy podmiot prawny ustala wewnętrzną procedurę dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa i podejmowania działań następczych, zwaną dalej „procedurą zgłoszeń wewnętrznych. Nieco upraszczając można w związku z tym stwierdzić, że procedura zgłoszeń wewnętrznych ma dwa podstawowe elementy: dokonywanie zgłoszeń i podejmowanie działań następczych. 

Wspomniany powyżej art. 28 ust. 8 Ustawy stanowi natomiast, że podmioty prywatne należące do grupy kapitałowej w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2024 r. poz. 594) mogą ustalić wspólną procedurę zgłoszeń wewnętrznych, pod warunkiem zapewnienia zgodności wykonywanych czynności z ustawą.

Patrząc na literalne brzmienie tych dwóch przepisów można dojść do wniosku, że jeżeli podmioty należące do grupy kapitałowej ustalą wspólną procedurę zgłoszeń wewnętrznych i dopuszczą możliwość dokonywania takich zgłoszeń przez pracowników spółek zależnych do spółki dominującej to taka spółka dominująca będzie miała prawo zarówno do przyjmowania zgłoszeń, jak i podejmowania działań następczych.

Przyjęcie takiego rozumowania wydaje się spójne ze stanowiskiem Komisji Europejskiej zawartym w piśmie z 2 czerwca 2021 r. (JUST/C2/MM/rp/(2021)3939215), o którym mowa poniżej, jednak należy do niego podchodzić z pewną dozą ostrożności, ponieważ Komisja Europejska w ramach innego stanowiska, o którym mowa w dalszej części nieco inaczej odnosi się do tej kwestii: 

„Należy przypomnieć, że – jak wskazano w motywie 55 – „procedury zgłoszeń wewnętrznych powinny umożliwiać podmiotom prawnym w sektorze prywatnym przyjmowanie i badanie z zachowaniem w pełnej poufności zgłoszeń dokonywanych przez pracowników podmiotu oraz jego spółek zależnych lub powiązanych („grupy”)”. Odnosi się to do przypadków, w których osoby pracujące w spółce zależnej zdecydowałyby się zgłosić do spółki dominującej grupy (na przykład dlatego, że czują się bezpieczniej lub ponieważ uważają, że naruszenie może zostać najskuteczniej rozwiązane przez spółkę dominującą – np. nie jest jasne, gdzie została podjęta decyzja o naruszeniu/gdzie doszło do naruszenia itp.). W takich przypadkach spółka dominująca powinna przyjąć i podjąć działania następcze. Ta dodatkowa możliwość dana pracownikom spółek zależnych nie może być przekształcona w obowiązek zgłaszania do spółki dominującej. Skuteczna kampania informacyjna w ramach grupy może w rzeczywistości doprowadzić do tego, że pracownicy naturalnie zwrócą się do kanałów zgłaszania w centrali, z wyjątkiem sytuacji w których mają szczególne powody, aby ich zgłoszenia były rozpatrywane wyłącznie przez spółkę zależną (na przykład, ponieważ mogą obawiać się odwetu ze strony spółki dominującej z powodu wcześniejszych przypadków odwetu, podczas gdy nie dostrzegają tego samego ryzyka na poziomie spółki zależnej).”.

Szczególne wątpliwości zaczął jednak budzić zwrot „zapewnienia zgodności wykonywanych czynności z ustawą” oraz to jakie wymogi będzie musiała spełniać wspólna procedura w grupie spółek. Część komentatorów zwróciło uwagę, że art. 25 ust. 1 Ustawy wyszczególnia nam w procedurze wewnętrznej:

• „wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub osobę w ramach struktury organizacyjnej podmiotu prawnego, lub podmiotzewnętrzny, upoważnione przez podmiot prawny do przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych”, oraz
• „bezstronną wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub osobę w ramach struktury organizacyjnej podmiotu prawnego, upoważnione do podejmowania działań następczych, włączając w to weryfikację zgłoszenia wewnętrznego i dalszą komunikację z sygnalistą, w tym występowanie o dodatkowe informacje i przekazywanie sygnaliście informacji zwrotnej.

Zgodnie z powyższym, przyjmować zgłoszenia wewnętrzne może zatem zarówno wewnętrzna jednostka organizacyjna danego podmiotu prawnego jak i podmiot zewnętrzny, natomiast podejmować działania następcze może już tylko wewnętrzna jednostka organizacyjna. 

W przypadku grup kapitałowych pojawiła się wątpliwość czy poszczególne spółki w grupie są wobec siebie podmiotami zewnętrznymi czy jednak na zasadzie wykładni celowościowej można uznać, że na potrzeby wdrożenia wspólnej procedury poszczególne podmioty wchodzące w skład grupy nie będą wobec siebie podmiotami zewnętrznymi. Zdania w tym zakresie są podzielone, ale patrząc na cel wprowadzenia przepisu ustawy dotyczącego ustalenia wspólnej procedury w grupach kapitałowych jakim było ułatwienie grupom kapitałowym wdrożenie jednolitej procedury obejmującej zarówno przyjmowanie zgłoszeń jak i podejmowanie działań następczych, wydaje się za słuszne przyjęcie, że podmioty w ramach jednej grupy kapitałowej na potrzeby ustalenia wspólnej procedury nie będą wobec siebie podmiotami zewnętrznymi. Wydaje się, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość ustalenia wspólnej procedury to zgodził się tym samym, aby każdy z elementów procedury zgłoszeń wewnętrznych wskazanych w art. 25 Ustawy był wspólny.

W przeciwnym razie grupa kapitałowa mogłaby mieć co prawda wspólną procedurę, ale za prowadzenie działań następczych odpowiedzialna byłaby każda ze spółek w grupie osobno. Wspólnie wyznaczony podmiot do przyjmowania zgłoszeń musiałby przekazywać konkretne zgłoszenia poszczególnym spółkom, których dotyczy dane zgłoszenie.

Nie jest to jednak jedyny problem jaki pojawił się w kontekście ustalenia wspólnej procedury w grupach kapitałowych. Powstało bowiem pytanie czy w grupie będzie można mieć jedną (wspólną) procedurę zgłoszeń wewnętrznych.

Warto w tym zakresie zwrócić uwagę na stanowisko Komisji Europejskiej („Komisja”) z 29 czerwca 2021 r. (JUST/C2/MM/rp/(2021)4667786), w którym Komisja  wprost podkreśliła, że przepis art. 8 ust. 3 Dyrektywy 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii („Dyrektywa”) nie pozostawia miejsca na interpretację: każdy podmiot prawny zatrudniający 50 lub więcej pracowników jest zobowiązany do ustanowienia kanałów i procedur wewnętrznych, nawet jeśli takie podmioty należą do grupy spółek. W ocenie Komisji jest to uzasadnione potrzebą zapewnienia efektywności kanałów zgłaszania, w tym poprzez zapewnienie ich bliskości do sygnalisty.

Jednocześnie Komisja podkreśliła, że dyrektywa nie zabrania tworzenia scentralizowanego systemu zgłoszeń wewnętrznych, jednakże wymaga, aby w przypadku, gdy grupa składa się z podmiotów zatrudniających co najmniej 50 pracowników, każdy z tych podmiotów utworzył i obsługiwał własne kanały wewnętrzne. 

W ocenie Komisji, gdy w ramach grupy istnieje wspólna, centralna procedura, sygnalista informujący i nieprawidłowościach decyduje, czy dokonać zgłoszenia na tym poziomie czy na poziomie spółki zależnej w której pracuje. Polityka przedsiębiorstwa wzbudzająca zaufanie do grupowej procedury informowania o nieprawidłowościach, której może towarzyszyć polityka informacyjna upowszechniająca jej dostępność i zachęcająca sygnalistów do zgłaszania się bezpośrednio do podmiotu upoważnionego, zgodnie w grupową procedurą może sprawić, że sygnaliści będą zgłaszać się właśnie tam. Jednakże możliwość zgłoszenia do spółki zależnej, w której pracuje sygnalista, musi pozostać dostępna.

Wobec tego, każda spółka w ramach grupy, która spełnia ustawowe kryteria do wdrożenia procedury, będzie musiała posiadać wewnętrzną procedurę, niezależnie od wspólnej procedury wdrożonej na poziomie grupy. Zgodnie ze stanowiskiem Komisji spółki zależne mogą korzystać, ze centralnego systemu obsługi zgłoszeń na poziomie spółki dominującej, pod warunkiem, że:  spółka zależna jest średniej wielkości, kanały raportowania istnieją i pozostają dostępne na poziomie spółki zależnej, osoby zgłaszające otrzymują jasną informację o tym, że wyznaczona osoba na poziomie  spółki dominującej będzie upoważniona do dostępu do zgłoszenia (w celu przeprowadzania niezbędnego postępowania), a osoba zgłaszająca ma prawo sprzeciwić się temu i zażądać aby zgłoszenie zostało zbadane wyłącznie na poziomie spółki zależnej, na poziomie spółki zależnej podejmowane są wszelkie inne działania następcze oraz przekazywane są informacje zwrotne.

Biorąc zatem pod uwagę stanowisko Komisji należy przyjąć, że wspólna procedura w grupie może zostać wdrożona jedynie dodatkowo i pomocniczo. Wydaje się, że w związku z tym spółki działające w ramach grupy spółek nie uciekną od konieczności wdrożenia rozwiązań dotyczących sygnalistów na poziomie swojej organizacji. Pomimo tego, że nie wynika to z literalnego brzmienia przepisu Ustawy to całkowite przeniesienie procedur na inny podmiot z grupy spółek, w tym w zakresie przyjmowania zgłoszeń i prowadzenia postępowań wyjaśniających, w kontekście stanowiska Komisji nie będzie możliwe i mogłoby zostać uznane za naruszenie.

Stanowisko Komisji prowadzi do wniosku, że wprowadzenie wspólnej procedury nie wyłączy obowiązków prawnych, które spoczywają na każdym z osobna podmiocie funkcjonującym w ramach w grupy. W istocie tworzy pokusę rozdzielania osób świadczących pracę pomiędzy różne podmioty w ramach grupy po to, by w żadnym z nich nie doszło do spełnienia limitu, który obliguje do wdrożenia rozwiązań wynikających z Ustawy. Wydaje się, że nie taki cel przyświecał (powinien przyświecać) twórcom przepisów, zwłaszcza, że to prowadzić do obniżenia standardu ochrony.

Część komentatorów zwraca jednak uwagę na literalne brzmienie krajowych przepisów Ustawy oraz cel wprowadzenia przepisu dotyczącego ustalenia wspólnej procedury w ramach grupy kapitałowej i stoi na stanowisku, że będziemy mieć do czynienia ze zjawiskiem dublowania procedur. Nie wydaje się to być do końca racjonalnym rozwiązaniem, tym bardziej patrząc na całą treść art. 28 Ustawy zawierającego szczególne formy wykonywania zadań publicznych wynikających z ustawy, która w ich ocenie powinna prowadzić do wniosku, że ustalenie wspólnej procedury w grupie kapitałowej zwalnia spółki funkcjonujące w ramach grupy z obowiązku wdrożenia własnej procedury zgłoszeń wewnętrznych.

[Podsumowanie]

Nieprecyzyjne przepisy Ustawy, lakoniczność Dyrektywy oraz wskazane powyżej stanowisko Komisji Europejskiej wprowadziły dużą niepewność prawną oraz szereg wątpliwości wśród przedsiębiorców i komentatorów, dotyczących prawidłowego i optymalnego wdrożenia przepisów Ustawy w grupach kapitałowych. 

Wprowadzenie przepisów dotyczących możliwości ustalenia wspólnej procedury w grupach kapitałowych miało ułatwić grupom kapitałowym wdrożenie jednolitego systemu ochrony dla osób dokonujących zgłoszenia, a tymczasem spowodowało chaos i obawy przedsiębiorców przed wdrożeniem takiego rozwiązania. W ich ocenie wdrożenie i równoległe funkcjonowanie w spółkach w ramach jednej grupy kapitałowej kilku procedur zgłoszeń wewnętrznych może spowodować duże zamieszanie organizacyjne.